淄博市水利局以案释法典型案例(高某非法采砂行政处罚案)

高某非法采砂行政处罚案

 

要旨

本案主要涉及当事人未经批准擅自在河道管理范围内采挖砂石土行为有关行政违法和刑事犯罪的问题，案件争议焦点集中在违法当事人认定方面，法律规范适用方面，行政处罚与刑事处罚竞合适用方面。

一、基本案情

2020年7月6日，接到淄博12345投诉举报承办单，反映“6月30日某村淄河河道大桥北侧位置有村民私挖乱采河道内的砂石并售卖，要求查处私挖乱采问题”，淄博市水利局执法人员随即开展执法调查。

执法人员对案发现场展开细致的检查，未发现挖砂机械设备及作业行为，但地面有挖出的沙坑痕迹和大型机械、运输车的车辙印迹。调查得知，淄博某公司于2020年6月10日夜间曾在现场进行过施工作业，工作人员告知其禁止施工并恢复原状，执法人员立即上报有关情况并依法立案查处。经对该公司总经理高某进行询问，其陈述该公司在淄河河道管理范围内进行了清淤施工，从事采砂、石、土作业，但不承认将砂石外运。由于正值汛期，基于保障河道行洪畅通的考虑，市水利局依法下达了责令限期整改通知书，责令限期恢复河道原状。后通过调取现场附近监控录像资料发现，6月29日至7月1日的3天时间，有人员机械在该处现场共外运86车砂、石、土，初步计算约5000立方米。

7月23日，市水利局与市公安局直属分局就该公司涉嫌违法采砂情况进行了案件线索研判。同时委托第三方对采挖的沙坑进行了测量，制作了现状地形《测绘报告》，确认河砂石（河卵石占比较大的砂石混合物）方量5116.6立方米，通过多方市场询价，初步估算价值已超十万元，涉嫌构成非法采矿罪。

7月28日，为确保违法犯罪行为及时得到查处，依据《最高人民法院、最高人民检察院司法解释》（法释〔2016〕25号）和《山东省行政执法与刑事司法衔接办法》（鲁府法发〔2018〕24号）的规定，将涉嫌非法采矿罪线索正式移送市公安局。

公安机关立案后，市水利局除配合案件侦查外，对砂石收购、存放等相关证据开展了补充调查，委托第三方对堆放砂石土方进行了全面测量，会同市物价部门开展了河砂石市场定价，进一步完善了相关证据。

二、案件处理结果

2021年11月，市水利局收到淄博市公安局直属分局转交的人民法院刑事判决书。司法机关认定当事人非该公司，而为高某，依法判决被告人高某，犯非法采矿罪，判处有期徒刑十个月，缓刑一年，并处罚金人民币三千元（￥3000.00元）。同时，公安机关扣押涉案赃款及违法所得，由公安机关依法予以没收，上缴国库。

依据现行《行政处罚法》第三十五条第二款，高某违法行为构成犯罪，人民法院已判处罚金，市水利局尚未给予当事人罚款，不再给予罚款的行政处罚。违法所得由公安机关依法予以没收，不再给予没收违法所得的行政处罚，案件依法结案。

三、争议焦点

（一）违法当事人认定方面

1.本案对违法当事人认定存在两种不同意见。一是案件线索移送公安机关之前，对高某两次调查询问，其陈述均是该公司实施的清淤采砂行为，因此水行政执法机关应当将该公司作为违法当事人进行处理。二是人民法院刑事判决书认定当事人非该公司，而为高某，应当根据司法机关的判决结果，将高某作为违法当事人进行处理。

2.市水利局采纳了第二种意见。主要依据：虽然高某为该公司的总经理，并且其陈述称，清淤采砂行为是代表公司实施。但从刑事判决书内容可以看出，联系挖砂、雇佣施工人员、挖掘机等是高某个人行为，其与买砂人、中间人之间的费用收支均未通过公司或法定代表人账户，而是通过个人账户结转。在水利执法人员开展的后续调查中，未发现该公司参与采砂的其他证据，因此水行政执法机关应当认定本案违法当事人为高某，并将立案时违法当事人变更为高某。

（二）法律规范适用方面

1.针对该案适用的法律规范有三种不同观点。一是认为当事人清淤施工开挖河床，属于影响河势稳定行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，应当依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第（二）项规定，责令恢复原状，根据整改等情况决定是否给予罚款的行政处罚。二是水行政执法机关应当根据取得的违法证据，先对当事人进行行政处罚，然后再将违法犯罪线索移送公安机关。三是认为当事人行为属于违法采砂，不仅开挖砂石土方量较大，而且涉嫌构成非法采矿罪，违反了《山东省水资源条例》第三十六条第一款的规定，应当依据依据《山东省水资源条例》第六十六条的规定责令恢复原状，依规将涉嫌犯罪线索移送公安机关进行处理，根据司法机关处理情况再进行行政处罚。

2.市水利局采纳了第三种观点。主要依据：一方面，虽然当事人陈述在河道内进行了清淤施工，对河势稳定造成了一定影响，但通过对案件其他关联人的调查询问以及有关机构的测量鉴定等相关证据，当事人的行为特征符合非法采砂构成要件，且经市场询价后，其非法开挖砂石价值达到了非法采矿罪的量刑标准，因此水行政执法机关应当认定该行为为非法采砂，依据《山东省水资源条例》相关规定进行处理。另一方面，按照行刑衔接“刑事优先”原则，水行政执法机关应当先将犯罪线索移交公安机关进行查处，根据司法机关处理结果，确定如何进行行政处罚。

（三）行政处罚与刑事处罚竞合适用方面

1.针对处罚竞合适用有三种不同意见，一是人民法院对当事人判处有期徒刑和罚金，公安机关没收违法所得，水行政执法机关应当依据《山东省水资源条例》第六十六条的规定，扣除罚金额度后，给予罚款的行政处罚。二是新旧《行政处罚法》都规定对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，但未对没收违法所得作出明确规定，因此水行政执法机关应当没收违法所得。三是高某违法行为构成犯罪，人民法院已判处罚金，水行政执法机关尚未给予当事人罚款，不再给予罚款的行政处罚。违法所得由公安机关依法予以没收，也不再给予没收违法所得的行政处罚。

2.市水利局采纳第三种意见。主要依据：一方面，依据现行《行政处罚法》第三十五条第二款，在人民法院已经对当事人判处有期徒刑和罚金情况下，应当适用刑事责任吸收行政责任，即刑事判决优先，水行政执法机关再对其进行罚款的行政处罚明显缺少法律依据。另一方面，在公安机关对同一个非法采砂行为已经作出没收违法所得行政处罚决定的情况下，根据一事不再罚原则，水行政执法机关不得再对同一个违法行为作出没收违法所得的行政处罚。如水行政执法机关再给予没收违法所得的行政处罚，由于当事人的违法所得是固定有限额的，再次上缴的钱物已不再是违法所得，相当于科以新的义务，也不符合过罚相当原则。

四、典型意义

（一）以案带训提升执法能力水平

本案执法人员依法开展对涉案人员调查询问，逐帧筛查监控资料，组织技术部门现场勘测，市场询价估算案值等一系列工作，形成内容完整，相互之间有关联、有逻辑的证据链，并将犯罪线索证据依法移送公安机关，确保了违法犯罪行为得到及时打击处理。水行政执法机构始终坚持执法精细化理念，把执法办案作为执法培训的重要手段，在各个执法环节开展研讨研判，案中练、案中训，不断规范水行政执法行为，执法人员的整体素质和能力水平也得到全面提升。

（二）部门联动提高执法工作效能

本案涉及采砂组织、机械雇佣、河砂买卖及去向等多个方面，涉案人员较多，案情复杂，仅靠水行政执法机关难以查处到位。对此，市水利局及时启动淄博市水利公安联动执法工作机制，对案件进行会商研判，在初步判定当事人行为涉嫌犯罪后，按照“行刑衔接”的要求，依法移送犯罪线索。通过部门联合办案、密切协作、信息互通，全面提高了水利执法工作实效，联动执法彰显强大威力。

（三）以案普法推进法治社会建设

通过对非法采砂犯罪行为的高压严打，对违法犯罪分子起到了有效的震慑作用。执法人员不断加强日常执法宣传，严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，坚决做到说明法理、说透情理，用实际案例教育引导沿河周边村民自觉尊法守法，主动学法用法，起到了良好的普法教育效果，社会警示作用也得到了进一步显现，对推动法治社会建设具有重要的现实意义。